Il Tar Lazio, con la sentenza 10 settembre 2025 n. 701, affronta il caso dell’affidamento di una concessione demaniale marittima attraverso lo strumento della finanza di progetto. Il Collegio annulla la delibera comunale per violazione dei principi di trasparenza, imparzialità e par condicio nella fase di scelta del promotore. La decisione non si sofferma sul tema – assai dibattuto – dell’ammissibilità della finanza di progetto per l’assegnazione di concessioni balneari, che rimane sullo sfondo. Ciò che emerge con forza è piuttosto il chiarimento che anche nella prima fase del procedimento, destinata a individuare il progetto da porre a base di gara, occorre garantire regole certe, pubblicità e parità di trattamento tra gli operatori economici.

Il quadro normativo di riferimento

L’articolo 193 del d.lgs. 36/2023, come modificato dal correttivo del 2024, disciplina l’affidamento in concessione di lavori o servizi mediante finanza di progetto ad iniziativa privata, consentendo agli operatori di presentare proposte da porre a base di gara. Parallelamente, la Legge 118/2022, modificata dal D.l. 131/2024, detta criteri specifici per la gestione delle concessioni balneari, richiamando esigenze di trasparenza, qualità e sostenibilità. Sul piano europeo, resta centrale il principio di concorrenza e libertà di stabilimento sancito dall’art. 49 TFUE e dalla direttiva 2006/123/CE (Bolkestein), che impone procedure imparziali e trasparenti per l’assegnazione di concessioni su beni scarsi.

La vicenda

Il caso trae origine dalla scadenza di una concessione demaniale relativa a un lido balneare. Sia la società concessionaria uscente sia un nuovo operatore hanno presentato istanza di project financing ai sensi dell’art. 193. Il Comune ha individuato la proposta del nuovo operatore quale promotore, ponendola a base di gara. La società esclusa ha impugnato la delibera, denunciando la violazione dei principi di trasparenza e parità di trattamento, l’inadeguatezza dell’istruttoria e lo sviamento della funzione tipica della concessione demaniale.

La decisione del Tar

Il Tar accoglie il ricorso, ponendo l’accento su due profili principali: - la violazione dei principi di trasparenza e parità di trattamento:

  • il Comune non aveva reso noti i criteri di valutazione né pubblicato le proposte concorrenti;
  • l’insufficienza dell’istruttoria sul piano economico-finanziario, condotta senza adeguata verifica dei piani economico-finanziari.

Il Tar chiarisce che anche nella prima fase della finanza di progetto (nella quale viene scelto il progetto da mettere a gara), pur caratterizzata da ampia discrezionalità, devono essere rispettati i principi generali dell’azione amministrativa. Gli operatori devono essere messi in condizione di conoscere i criteri che guideranno la scelta e le proposte concorrenti, al fine di garantire un reale confronto competitivo. La pronuncia non affronta nel merito la questione della compatibilità dello strumento del project financing con le concessioni balneari. Poiché entrambe le parti avevano utilizzato tale strumento, il Tar ha ritenuto la questione estranea al giudizio. Il tema rimane pertanto aperto e potrà essere oggetto di futuri sviluppi in sede di appello o di intervento legislativo. Il Tar ha respinto l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla controinteressata, chiarendo che la scelta del promotore nella prima fase del project financing produce effetti immediatamente lesivi per i concorrenti esclusi. Richiamando l’Adunanza Plenaria n. 1/2012, la sentenza evidenzia che, quando vi sono più proposte,n l’individuazione del promotore determina una posizione di favore per il soggetto prescelto e un arresto definitivo del procedimento per gli altri operatori. Ne deriva l’onere di immediata impugnazione da parte dei soggetti non selezionati. Il chiarimento di rilievo riguarda l’applicabilità dei principi di pubblicità e trasparenza già nella prima fase. Il Collegio sottolinea che, sebbene il D.lgs. 209/2024 (correttivo al Codice dei contratti) non fosse applicabile ratione temporis, i principi generali in materia amministrativa di imparzialità, par condicio e buona amministrazione erano comunque vincolanti. Il TAR richiama sul punto anche il parere dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato del 29 maggio 2025, che aveva censurato la delibera comunale proprio per la mancanza di pubblicità delle proposte e per l’assenza di criteri chiari. Infine, la sentenza rimarca come l’amministrazione non possa utilizzare la concessione demaniale come mera ‘moneta di scambio’ per finanziare opere pubbliche estranee al bene oggetto di gestione. La corretta valutazione delle istanze deve tenere conto della finalità propria delle concessioni balneari, cioè l’ottimizzazione della fruizione turistica del litorale, secondo i criteri fissati dall’art. 4 della legge 118/2022. In mancanza di tali verifiche, l’atto risulta affetto da sviamento di potere e da difetto di istruttoria. Questi passaggi contribuiscono a dare alla decisione una portata che va oltre il caso concreto, offrendo indicazioni di metodo e sostanza che rafforzano la legalità delle procedure di project financing.

Conclusioni

La sentenza del Tar Lazio – Latina n. 701/2025 afferma un importante principio: anche nella prima fase del project financing l’amministrazione deve rispettare pubblicità, trasparenza e parità di trattamento. La discrezionalità nella scelta del progetto di pubblico interesse da mettere a gara non può svolgersi in modo opaco, ma deve essere sorretta da criteri chiari e resi conoscibili agli operatori. Questa impostazione si inserisce nel solco dei principi europei e anticipa quanto già previsto dal correttivo al Codice del 2024. Solo in via marginale la sentenza accenna al tema della compatibilità tra project financing e concessioni balneari, che resta sullo sfondo. Il cuore della pronuncia è la riaffermazione del primato dei principi generali già nella fase iniziale del procedimento, a tutela sia della legalità amministrativa sia delle chance concorrenziali degli operatori economici.

Filippo Bongiovanni

(Estratto da “Norme e tributi Enti Locali e Edilizia”, Il Sole 24 Ore, 1° ottobre 2025, in collaborazione con L’Unione Sarda)

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